北京2020年8月25日 /美通社/ -- 從高速增長向高質(zhì)量轉(zhuǎn)型，為什么必須實現(xiàn)空間的高質(zhì)量發(fā)展？什么是空間發(fā)展和空間均衡？為什么要推進城市化的高質(zhì)量發(fā)展？如何實現(xiàn)城市化高質(zhì)量發(fā)展？2019年6月11日，在由中國網(wǎng)和云河都市研究院共同主辦的“開放與創(chuàng)新中國城市高質(zhì)量發(fā)展研討會”上，楊偉民先生主旨發(fā)言對這些問題做出了權(quán)威和詳盡的解答。
我國經(jīng)濟已由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，我覺得高質(zhì)量發(fā)展可以從兩化角度概括，因為經(jīng)濟發(fā)展是在工業(yè)化和城市化的兩化過程當中實現(xiàn)的，可以說推動經(jīng)濟的高質(zhì)量發(fā)展一定意義上就是推動工業(yè)化的高質(zhì)量發(fā)展，推動城市化的高質(zhì)量發(fā)展。
當然這兩化的高質(zhì)量是互動的，缺一不可。如果工業(yè)產(chǎn)品質(zhì)量很好，技術(shù)水平也很高，但是山河破碎到處都是工廠，村村點火，處處冒煙，環(huán)境治理不好，這就不是高質(zhì)量。所以光有產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)品的高質(zhì)量不足以構(gòu)成全面的高質(zhì)量，必須要實現(xiàn)空間的高質(zhì)量。
什么是空間發(fā)展和空間均衡
空間發(fā)展和空間均衡實際上就是講要用什么樣的理念和思想來推進城市化的高質(zhì)量發(fā)展。發(fā)展是一個使用概率非常高的詞，發(fā)展可以歸納為三個發(fā)展：一個是經(jīng)濟發(fā)展；一個是人的發(fā)展，以人為本的發(fā)展，也叫社會和諧，社會進步；還有一個就是可持續(xù)發(fā)展，強調(diào)生態(tài)環(huán)境保護。
這三個發(fā)展在不同的空間，其發(fā)展的內(nèi)容和程度是不一樣的，不可能在不同的空間完全等比例、等量地去貫徹三個發(fā)展。比如說鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略就不可能在所有的國土上都去實施，它只能在有鄉(xiāng)村的地方才能實施。東北振興戰(zhàn)略也不可能在東北所有的地區(qū)去振興經(jīng)濟。東北地區(qū)專門劃了一個東北虎豹國家公園，在那里肯定不能振興經(jīng)濟，而是要讓更多的東北虎豹回國、回家。所以不同的發(fā)展、不同的戰(zhàn)略要落實到具體的空間。
我講三個典型地區(qū)的案例。一個是三江源，是青藏高原的核心地區(qū)。在那里不可能搞工業(yè)，因為氧氣含量都不夠。搞農(nóng)業(yè)也不行，植物都長不好，我去過瑪多縣，連樹也不長。這樣的地方怎么發(fā)展經(jīng)濟呢？如果想推動經(jīng)濟發(fā)展就只能多放牧，但是過多地放牧會破壞生態(tài)。超載過牧后，水源涵養(yǎng)功能和防沙功能都會遭到破壞。這個地區(qū)每年向下游提供大量清潔的水資源，如果破壞了這個地方的生態(tài)，那就是破壞了長江、黃河的水源地。但是如果只是保護生態(tài)環(huán)境，當?shù)啬撩裆钏皆趺刺岣?？這個地區(qū)也是深度貧困的地區(qū)，脫貧攻堅怎么辦？現(xiàn)三江源20多萬平方公里的范圍內(nèi)都劃成國家公園，每家有一個生態(tài)工人來保護生態(tài)環(huán)境。這樣一來既保護了環(huán)境又解決了民生問題，解決了人的發(fā)展問題。未來二氧化碳排放權(quán)的交易市場建立后，不光有中央財政轉(zhuǎn)移支付，其他市場化的資金也會轉(zhuǎn)移到那里去，生活水平會不斷提高，就能夠?qū)崿F(xiàn)綠水青山變成金山銀山。
第二個地區(qū)案例是深圳，深圳的經(jīng)濟發(fā)展非常好，高樓林立，去年GDP總量已經(jīng)超過了香港，財政收入非常高，科技創(chuàng)新能力也非常強。但是在人的發(fā)展方面，深圳最大短板就是房價過高，商品房過少。深圳有兩千萬人口，大概有一千萬套房子，按道理來講好像夠了，但是房價為什么這么高？因為深圳的一千萬套房子只有一百六十萬套左右是商品房，也就是說兩千萬人搶這一百六十萬套商品房，房價不高才怪。居住是人發(fā)展的最基礎(chǔ)條件，如果住不起，未來企業(yè)拿什么吸引人才？深圳在經(jīng)濟發(fā)展、人的發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展的三個發(fā)展當中，最大問題是人的發(fā)展怎么落地？這當然涉及到土地的問題。
第三個地區(qū)案例是北京，經(jīng)濟發(fā)展很好，社會發(fā)展以及其他的公共服務，比如教育、醫(yī)療也很好。雖然住房問題和深圳有相似性，但比深圳還是好一些，北京最大的問題是資源和環(huán)境的短板。北京的地形是一個簸箕型，東北西三面都是山，如果沒有強勁的大風，本地產(chǎn)生的污染和南邊過來的污染就會停滯在北京的上空。北京還有一個問題是水資源不夠，因為上游的森林被破壞掉了，而且這不是新中國成立之后破壞的，是歷朝歷代破壞掉的。原來北京不是一個缺水的地方，現(xiàn)在只剩下兩個人工的裝水盆，一個官廳水庫，一個密云水庫。如果繼續(xù)集聚功能，集聚人口，水從哪里來？現(xiàn)在南水北調(diào)的水過來了，短期內(nèi)能滿足需求，但是長期繼續(xù)下去的話南水北調(diào)的水恐怕也不夠用。
從以上三個例子可以看到，在全國每一個地方都可以找到三個發(fā)展存在的不同問題，各地方經(jīng)濟發(fā)展、社會發(fā)展、生態(tài)環(huán)境保護內(nèi)涵是不一樣的，所以需要精細化地設(shè)計政策。
什么叫空間發(fā)展呢？就是在一定的空間實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展、人的全面發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展三者的均衡。既要有財富增加，也能公平分享到所有人，還能保持自然的再生能力。
這個空間可大可中可小，大的比如說在長三角地區(qū)實現(xiàn)三者的均衡。中的比如說上海都市圈，上千平方公里，上千萬人口集聚怎么實現(xiàn)三者之間的空間均衡。小的比如一個縣，幾百平方公里，十幾萬人口怎么實現(xiàn)空間均衡。大大小小的空間單元都有一個如何實現(xiàn)三個發(fā)展均衡的問題。
城市的高質(zhì)量發(fā)展是在經(jīng)濟發(fā)展、人口集聚和資源環(huán)境承載能力之間實現(xiàn)均衡。高質(zhì)量的城市化是謀求全國每一個城市都實現(xiàn)三者之間的均衡。
為什么要推進城市化的高質(zhì)量發(fā)展
目前中國在空間上或者在城市化方面存在四大結(jié)構(gòu)性失衡。
第一是經(jīng)濟與人口的失衡。雖然人口在向大城市集中，但是卻受到戶籍制度的限制，使得農(nóng)民工不能在當?shù)芈鋺?，這可能導致一個農(nóng)民工一生少工作二十年。這種情況一方面造成中國社會過早進入到勞動力短缺的時代，另一方面，一生少工作二十年的農(nóng)民工很難進入中等收入群體。根據(jù)國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù)，中國四十年的高速發(fā)展只產(chǎn)生了四億多中等收入群體，對這個群體進行結(jié)構(gòu)分析發(fā)現(xiàn)其實很少有真正的工人和農(nóng)民進入到了其中。工人和農(nóng)民是中國就業(yè)的主體，如果大都還是低收入甚至一部分人還處在貧困狀態(tài)，市場擴大當然就會受到限制。中國的生產(chǎn)能力增長很快，2011年已經(jīng)變成了世界第一制造大國，但目前仍然不是第一市場大國。農(nóng)民工不能落戶還帶來高技能工人的短缺?，F(xiàn)在講要提高制造業(yè)的質(zhì)量，但是如果農(nóng)民工沒有辦法在當?shù)芈湎聛?、融入當?shù)厣鐣桥囵B(yǎng)不出大國工匠的。
第二是財力和人口的失衡。一方面經(jīng)濟在向大城市和特大城市集中，另一方面我們的稅制和財政體制不能平衡地區(qū)之間、城市之間人均財力的差距。我記得過去差到13倍，后來是差8倍，最近可能稍微縮小了一點。各個地區(qū)的人均財力或者人均財政支出水平?jīng)Q定了地區(qū)之間公共服務的差距、社保的差距、基礎(chǔ)設(shè)施的差距，這些也是帶來生活差距的主要原因。收入是很重要的一個方面，但是收入并不能完全決定生活水平。
第三是土地和人口的失衡。城市化是農(nóng)村人口向城市集中，但是從農(nóng)村進入城市的近三億人口沒有辦法把原來居住的宅基地搬到城市里來，現(xiàn)在制度不允許這么做。加上戶籍限制，就出現(xiàn)了雖然允許流動就業(yè)，但是不允許農(nóng)民工及其家庭成員落戶的現(xiàn)象。體制上的沖突一方面帶來農(nóng)村宅基地大量閑置，另一方面城市居住用地嚴重短缺，從國際比較來看中國城市的居住用地是非常少的。城市之間，一二三線城市土地配置與人口流動也是不合理的。一線城市流入人口多，但是給的居住用地并不多。而且還有一個用地結(jié)構(gòu)問題，給工業(yè)用地多，給商務用地多，給居住用地少。但是在部分人口凈流出的三四線城市，居住用地卻還在增加，這種狀況長此以往，最后肯定會導致住宅空置問題。
第四是資源環(huán)境與經(jīng)濟人口的失衡。中國是按行政區(qū)劃來搞發(fā)展的，比如上海是按照上海的行政區(qū)來開發(fā)，而不是按照城市群來開發(fā)，北京也是只按照北京的行政區(qū)來開發(fā)，而不是按照城市群來開發(fā)。這導致了城市功能過于集中于主城區(qū)，開發(fā)強度過高的主城區(qū)和周邊形成了巨大差距。
如何實現(xiàn)城市化高質(zhì)量發(fā)展
第一要清晰定義城市?，F(xiàn)在說城市的時候有三個概念：第一個概念是行政區(qū)的城市，例如北京行政區(qū)劃面積是1.64萬平方公里；第二是城區(qū)的城市，設(shè)區(qū)的地方屬于城區(qū)。但是現(xiàn)在三大直轄市已經(jīng)把所有的縣都改成了區(qū)，把崇山峻嶺也都改成區(qū)了，這就把行政區(qū)和城區(qū)兩個城市的概念完全混同了，造成了城市化政策的混亂；第三個概念是真正經(jīng)濟意義上的城市，實際上是主城區(qū)或中心城區(qū)的概念?；谶@些情況，精準施策需要有一個清晰的城市定義。比如限制北京的房價，需要具體到限制北京什么地方的房價。密云原來是縣現(xiàn)在叫區(qū)，假設(shè)密云不是真正經(jīng)濟意義上城區(qū)的話為什么要限制？包括戶籍管制、汽車限行和住房限購都有類似問題。然而現(xiàn)在的政策往往沒有把城市的概念說清楚。
第二是放寬戶籍管制。在超大城市限制人口落戶中心城區(qū)的時候，例如北京六個主城區(qū)是中心城區(qū)，那要限的應該就是六個主城區(qū)，而像密云、延慶等離中心城區(qū)很遠的邊緣地區(qū)就沒有必要限制了。主要控制主城區(qū)6區(qū)的人口，允許在密云等中心城區(qū)以外地區(qū)落戶，這就是政策的精準化。同時要改進在主城區(qū)落戶的積分制，要放寬農(nóng)民工的積分條件，如果沒有這些人，北京、上海、廣州、深圳這些特大城市都沒有辦法運行。
超大城市以外的所有城市應該放開落戶限制，但不是現(xiàn)在的搶人大戰(zhàn)，而是優(yōu)先解決已經(jīng)在城市就業(yè)多年，繳社保，納稅的那些人，這些人很多是農(nóng)民工。要優(yōu)先解決存量問題，然后再說增量問題，個別的頂尖人才是另外一回事兒。城市政府要負責就業(yè)人口以及家庭成員在本市的公共服務，實現(xiàn)市民待遇，有戶籍和沒有戶籍應該完全一個樣。很多地方出臺了廉租房、租賃房的政策，但這兩部分人口完全是不同的待遇，要打破這個差距。我們要講公平正義，不能再把城鄉(xiāng)二元體制搬到城市來變成新的二元體制，這會帶來社會不公。
第三是完善農(nóng)村建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)制度。農(nóng)村集體建設(shè)用地和農(nóng)村宅基地的所有權(quán)不要變，但可以創(chuàng)造一種符合中國特色的產(chǎn)權(quán)制度。這樣，這些土地才能進入市場，只有進入市場才能給農(nóng)民，給農(nóng)村集體經(jīng)濟組織解決財產(chǎn)增值即財富來源問題，也才能真正使廣大農(nóng)民進入中等收入群體。如果能夠真正提高廣大農(nóng)民收入水平，有更多的中等收入群體，我們就可以不那么依賴國外市場，在應對中美貿(mào)易摩擦時就能把主動權(quán)掌握在自己手里。
第四是改革住房制度。要打破住宅用地壟斷，打破住房供給壟斷，打破單一市場結(jié)構(gòu)，改革房地產(chǎn)稅、改革住房公積金制度，同時還需要建立政策性住宅銀行。
第五是要以城市群為主體。不能再按照行政區(qū)劃單個城市地去搞城市化了，一開始布局的時候就要以城市群來推動城市化。從未來二三十年看，會形成六個一億人口規(guī)模的大城市群：京津冀、長三角、粵港澳，成渝、長江中游、中原；形成8個千萬級以上人口的城市群：山東半島、遼東半島、哈長地區(qū)、福建沿海、關(guān)中平原、北部灣、呼包鄂榆、天山北坡。大城市群內(nèi)部也可以形成城市圈，幾個城市圈最終構(gòu)成一個大的城市群。
第六是編制空間規(guī)劃。什么叫空間規(guī)劃？經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃，也就是五年規(guī)劃的對象是全國的經(jīng)濟社會發(fā)展?？臻g規(guī)劃是規(guī)劃空間發(fā)展，是把經(jīng)濟發(fā)展、人的發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展三者結(jié)合到一起，在一個地區(qū)怎么去做的規(guī)劃。主要的內(nèi)容是明確三區(qū)三線三網(wǎng)。過去講三區(qū)三線，我又加了三網(wǎng)，就是城市網(wǎng)、基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)、生態(tài)系統(tǒng)網(wǎng)。編制方法是要上下兩層互動，一個是從基層把各個規(guī)劃圖疊加起來，一個是以大城市群為主體統(tǒng)籌考慮，最后兩張圖合并成一張可操作的百年規(guī)劃圖，一張藍圖干到底。
總之，我們要樹立空間發(fā)展的理念和原則，在一個空間范圍內(nèi)實現(xiàn)人口、經(jīng)濟、資源環(huán)境的協(xié)調(diào)，這就是空間的高質(zhì)量發(fā)展。
國家發(fā)展改革委規(guī)劃司和云河都市研究院開展的《中國城市綜合發(fā)展指標》已經(jīng)研究了多年，積累了豐富經(jīng)驗，是城市高質(zhì)量發(fā)展的體檢報告，對城市高質(zhì)量發(fā)展很有價值。希望進一步聚焦城市高質(zhì)量發(fā)展，不斷豐富和改善指標體系，在推動城市高質(zhì)量發(fā)展中發(fā)揮更大作用。（作者：楊偉民 全國政協(xié)常委）
樹立空間發(fā)展理念，促進經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展
http://www.china.com.cn/opinion2020/2020-08/25/content_76634409.shtml
